Viktiga förhållanden för resultat och ekonomisk ställning

Omvärldsanalys

Den globala ekonomin tog en dramatisk vändning under årets första månader. Coronaepidemin omvandlades till en pandemi, som hotar människors liv och hälsa över hela världen. Nedstängningar av ekonomier resulterade i kraftiga reduceringar i global produktion, efterfrågan och internationell handel med ökad arbetslöshet som följd. Små och medelstora företag i branscher som restaurang, hotell och turism drabbades extra hårt av den kraftigt minskade efterfrågan.

Regeringar och centralbanker världen över lanserade olika stödpaket för att motverka de ekonomiska konsekvenserna av pandemin. Betydande ovisshet råder om vad som väntar framöver. Osäkerheten är hög även på kort sikt och hänger samman med en rad osäkerhetsfaktorer kring smittspridning och vårdbehov, smittbegränsande åtgärder, ekonomiskpolitiska krisinsatser för att stötta konjunkturen och kring hur stora de negativa effekterna blir på samhällsekonomin.

Redan 2019 präglades svensk arbetsmarknad av en försvagad konjunktur med ett minskat antal arbetade timmar, som är basen i kommunernas och regionernas skatteunderlag. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) räknar med att de arbetade timmarna faller med 3,7 procent och att arbetslösheten ökar till knappt 9 procent 2020, för att öka ytterligare 2021. Det kommer att ta tid för såväl sysselsättningsgraden som arbetskraftsdeltagandet att återhämta sig. Balans på arbetsmarknaden nås först 2024, då med en högre jämviktsarbetslöshet, 7,5 procent. För att motverka krisen lade staten stora krispaket som hade stor påverkan på statens budget. Det och andra effekter av krisen innebär att statens finansiella sparande kommer att vara negativt i flera år. Sverige har dock fortfarande en låg skuld i ett internationellt perspektiv.

Kommunsektorns ekonomi

Kommuner och regioner gick in i 2020 inställda på ett år med ansträngd ekonomi till följd av en försvagad konjunktur kombinerad med ett högt demografiskt tryck. Ingen kunde förutspå pandemin, som fick stor påverkan på såväl verksamheten som de ekonomiska förutsättningarna. Verksamheter fick på rekordtid ställa om sätten att leverera välfärd.

Demografin ställer höga krav på kommunsektorn

En viktig faktor är den demografiska utvecklingen. Andelen yngre och äldre ökar, samtidigt som andelen i arbetsför ålder minskar. Det leder till högre efterfrågan på välfärd, lägre skatteintäkter och svårigheter att rekrytera personal när färre ska ta hand om fler. Enligt Finansdepartementets beräkningar behöver personalen utökas med nästan 80 000 personer fram till 2026. Det innebär att 55 procent av sysselsättningstillväxten i Sverige skulle behöva ske i kommunsektorn, i jämförelse med ett historiskt snitt på 25 procent. Finansdepartementet visar att ”finansieringsgapet” växer, det vill säga skillnaden mellan kostnaderna man kan ha i kommunsektorn med bibehållen skattesats och den kostnadsnivå som krävs för att behålla 2019 års välfärdsstandard trots den demografiska utvecklingen. År 2026 förväntas finansieringsgapet uppgå till cirka 90 miljarder kronor.

Stora investeringsbehov och ökad skuldsättning i Sveriges kommuner

Den kommunala låneskulden fortsätter att öka som en följd av stora investeringsbehov och försämrade resultat i kommunsektorn, visar Kommuninvests rapport ”Den kommunala låneskulden”. Kommuninvests bedömning är att skuldsättningen fortsätter att öka också kommande år och att prioriteringar mellan olika investeringar blir alltmer nödvändiga för att upprätthålla en ekonomi i balans. Den totala låneskulden i kommunsektorn låg vid utgången av 2019 på 726 miljarder kronor, en ökning med 67 miljarder eller 10 procent i jämförelse med 2018. Det var fjärde året i rad som tillväxttakten för låneskulden ökade. Låneskuldens andel av BNP steg med 0,9 procentenheter och slutade 2019 på 14,5 procent. Det var den största ökning som registrerats sedan mätningarna startade. Den huvudsakliga drivkraften bakom skuldökningen är ökande investeringar till följd av en stark befolkningstillväxt, ökande inflyttning till städerna och omfattande renoveringsbehov av fastigheter byggda i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet.

Effektiviseringsförsök i kommunsektorn har gett blandade resultat

Välfärdsekonomerna kommenterar också i sin analys, att till den strukturella problematiken hör att kommunsektorns försök att effektivisera gett blandade resultat. Trots stora tekniska framsteg med bland annat digitalisering har effektiviteten inte ökat nämnvärt. Produktivitetstrenden har i stället varit negativ på sina håll. Administrationen har ökat snarare än minskat, inte bara genom ökad statlig detaljstyrning, utan också på grund av snabbt växande krav på rapportering och uppföljning i de egna organisationerna.

Vad bör kommuner och regioner göra?

Välfärdsekonomerna vänder sig i sin rapport Vad behöver kommuner och regioner göra? Tre goda råd till kommunsektorn från november direkt till kommunsektorn med sina slutsatser. Nedan återges en kort sammanfattning av rapporten som går att läsa i dess helhet på kommuninvest.se/ valfardsekonomerna.

1. Skapa nya arbetssätt

Det är inte bara fler händer som är lösningen på vårdens och omsorgens problem. Så är det i vissa fall, men långt ifrån i alla. Dessutom kommer det inte att finnas oändligt många händer att tillgå. När färre ska hjälpa fler, måste resursutnyttjandet effektiviseras. Det är nödvändigt för att öka kvaliteten och ha en rimlig kostnadsutveckling. Vårdens och omsorgens personal måste få bättre strukturer och verktyg. Det är till viss del inom räckhåll med de möjligheter som digitalisering och AI kan ge.

2. Håll i pengarna

Det finns en stor pedagogisk utmaning i att upprätthålla budgetdisciplinen i och med de stora tillskott som kommunsektorn har fått för 2020 och 2021. Dessutom finns det en risk att tillskotten leder till ohållbara kostnadshöjningar. Det är nödvändigt att så inte sker – utan arbetet för en långsiktigt hållbar ekonomi i kommunsektorn behöver vara på plats. För dem som får stora överskott 2020 och 2021 kan en rimlig hantering vara att i första hand placera medel i resultatutjämningsreserven (RUR). Att ha kostnadskontroll innebär inte att man ska utesluta alla nya utgifter. I många fall krävs ökade investeringar och andra satsningar nu, för att man ska nå en hållbar ekonomisk situation längre fram.

3. Tänk långsiktigt

Det är också centralt med en bättre ekonomistyrning i många kommuner och regioner. Ett sätt är att bygga koncernstrukturer som bättre kan hantera likviditet, risker och administration. Ett annat är att fastställa resultatmål efter sina egna förutsättningar och inte efter allmänna schabloner. Ett tredje är att hålla sig till realism i prognoser och budgetering – där det ibland inte är tydligt vad som är mål och vad som är prognos. Dessutom behöver man titta på inte bara resultat, utan också analysera likviditets- och kassaflöden.

Hur ser det ut i Nynäshamns kommun?

I stort sett alla Sveriges kommuner har många gemensamma utmaningar, såsom demografi och stora behov av fastighetsunderhåll. Förutsättningarna för att möta utmaningarna skiljer sig dock mellan kommunerna.

Generella effektiviseringskrav kan påverka kvalitet på service och arbetsmiljö

Nynäshamns kommun har kostnadseffektiva verksamheter i äldreomsorgen och skolan. Fler äldre och yngre i kommunen innebär ett ökat kostnadstryck på kärnverksamheterna. Den totala kostnadsökningen beräknas till 4–5 procent, om inte verksamheterna hittar nya sätt att arbeta. För att klara kommande utmaningar är det viktigt att kommunen prioriterar att undersöka vilka möjligheter till effektivisering som finns och dess konsekvenser både på kort och lång sikt. Kommunen behöver också tydligt kommunicera vilken nivå på service medborgarna kan förvänta sig. Medarbetarnas kreativa lösningar och förslag för att optimera rutiner och processer behöver tillvaratas. Friskvårdssatsningar, strategier för rekrytering och förbättrad arbetsmiljö samt effektivare personalanvändning blir allt viktigare.

Åldrande anläggningar och byggnader

Åldrade anläggningar och byggnader riskerar att göra att underhåll och investeringar måste tidigareläggas. Det gäller såväl va-anläggningar och verksamhetsfastigheter som gator och väganläggningar. Det uppdämda reinvesteringsbehovet i kombination med behovet av nyinvesteringar leder till att investeringskostnaderna hotar att eskalera. Tidigarelagda utgifter gör att kommunen kan behöva låna pengar och därmed att kommunkoncernens resultaträkning belastas med ökade ränte- och avskrivningskostnader. Samtidigt kan eftersatt underhåll leda till hälsorisker både för medborgare och kommunanställda. Väl fungerande styrning och prioritering av investeringar är viktiga för att man ska kunna planera investeringarnas påverkan på koncernens och kommunens resultaträkning de kommande åren, och ha kontroll på när och hur mycket kapital kommunen behöver låna för att finansiera investeringarna.

Finansiella risker

Kommunen är exponerad för framför allt följande finansiella risker: ränterisk, finansieringsrisk, kredit- och likviditetsrisk samt marknadsvärdesrisk i finansiella placeringar.

Skuldportföljens snittränta och marknadsräntans utveckling

Kommunkoncernens totala låneskuld uppgick den 31 december till 1 492 mkr. Kommunens låneskuld ökade med 215 mkr till totalt 945 mkr, till följd av höga investeringsnivåer. Den resterande delen är det helägda dotterbolaget AB Nynäshamnsbostäders låneskuld på 504 mkr och Alkärrsplans Utvecklings AB:s låneskuld på 43 mkr. Snitträntan för koncernens skuldportfölj var 0,71 procent.

Pandemiåret 2020 var en mycket turbulent period på världens finansmarknader. På räntemarknaden steg den korta räntan, Stibor 3 månader, från 0,16 procent i början av januari till 0,35 procent i mitten av april. Oron för att det inte skulle finnas tillräcklig likviditet i det finansiella systemet pressade upp räntan. Sveriges riksbank stödköpte finansiella instrument för att se till att marknaden fungerade. Räntemarknaden lugnade sig och vid årsskiftet låg den korta räntan på –0,05 procent. Även marknadsräntor med längre löptider justerades nedåt. Den så kallade räntekurvan fick en negativ lutning, vilket innebar att räntor med längre löptider hade lägre ränta än Stibor 3 månader. Detta scenario inträffar endast när det råder oro i världsekonomin och marknaden förväntar sig lågkonjunktur.

Finansiella risker i kommunens skuldportfölj

De finansiella riskerna är främst finansierings- och ränterisk. Med finansieringsrisk avses risken att kommunkoncernen inte kan uppbringa tillräcklig finansiering till en rimlig kostnad. Sveriges kommuner anses ha mycket låg finansieringsrisk, eftersom kommuner generellt kan låna stort kapital till mycket låg kostnad. Även kommuner kan dock drabbas av omvärldsfaktorer, såsom finanskrisen 2008 eller för hög skuldsättning i den egna kommunen. Med ränterisk menas skuldportföljens känslighet för förändringar i marknadsräntorna. Om portföljen har en hög andel rörlig ränta (tre månader) eller en stor andel av portföljen förfaller inom ett år har skuldportföljen en hög ränterisk.

Kommunkoncernens finansieringsrisk och ränterisk reduceras genom att man sprider skuldportföljens kapitalbindning (tid till förfall av lån) och räntebindning på olika löptider. Enligt kommunens finanspolicy är det även tillåtet att använda ränteswappar, ett vanligt finansiellt instrument för att säkra ränterisk, vilket kommunens helägda bostadsbolag Nynäshamnsbostäder använder sig av. Skuldportföljens spridning på räntebindning och kapitalbindning följer kommunens finanspolicy. Den genomsnittliga räntebindningen var 2,33 år. Finanspolicyn med en genomsnittlig ränte- och kapitalbindning på mellan 1 och 2 år är något begränsande i det rådande marknadsläget och en översyn är inplanerad till hösten 2021.

Skuldportföljens ränte- och kapitalbindning

Här visas ett diagram med innehåll enligt den nyss upplästa rubriken

(mkr)

Räntebindning

Kapitalbindning

Finansiella risker i kommunens pensionsplaceringar

Nynäshamns kommun hade en placeringsportfölj med ett marknadsvärde på 233,5 mkr den 31 december. Finanspolicyns mål är att minska de framtida kostnaderna för kommunens pensionsåtagande. De finansiella riskerna knutna till placeringsportföljen är förändringarna i portföljens marknadsvärde (marknadsvärdesrisk), likviditetsrisk (att en placering inte går att sälja lätt och omvandla till likviditet) samt risken att en motpart inte fullgör sina förpliktelser (motpartsrisk). Samtliga risker reduceras med hjälp av finanspolicyn, som anger vilka placeringar som får göras, vilka motparter som får användas och hur lång löptid placeringarna får ha.

Här visas ett diagram med innehåll enligt den nyss upplästa rubriken

(mkr)

Kommunens finansiella placeringar bestod vid årsskiftet till 17 procent av likvida medel. Resterande 83 procent bestod av räntebärande placeringar – två strukturerade produkter med förfall 2022 som är en mix av ränteplacering och aktieplacering. De strukturerade produkterna har kapitalskydd till 97 procent vid förfall. Löptider och motparter överensstämmer med finanspolicyn. Det senaste året gav portföljen en negativ avkastning på 1,1 procent på grund av oron på räntemarknaden. Svårigheter att hitta placeringar i den negativa räntemiljön och den globala oron begränsade möjligheterna att återinvestera kapital till begränsad risk vid förfall.

Pensionsförpliktelser

Kommunens redovisning och utbetalning av pensionskostnader förändrades från och med 1998. Dessförinnan byggde kommuner upp en pensionsskuld till framtida pensionärer som en avsättning eller skuld. Den var inte en del av kommunens balansräkning och rätten till pension beräknades enligt en förmånsbestämd pension. Från och med 1998 består årets intjänade pension av två delar:

• En avgiftsbestämd del som är 4,5 procent på lönebeloppet. Dessa medel betalas årligen ut till den pensionsförvaltare som den anställda själv valt och kommunen bygger därmed inte upp i balansräkningen. Den anställda får sin pensionsutbetalning till sin egen pensionsförsäkring.
• En förmånsbestämd del. För anställda som tjänar mer än 7,5 inkomstbasbelopp under året (40 250 kr per månad) avsätter kommunen medel i balansräkningen för utbetalning successivt när den anställda går i pension.

Den kommunala bokförings- och redovisningslagen (LKBR) anger däremot att det är viktigt att titta på kommunens totala pensionsskuld, både intjänad före 1998 (b) utanför balansräkningen och pension intjänad från och med 1998 (a), eftersom det är den totala pensionsförpliktelsen som är kommunkoncernens verkliga skuld till framtida pensionärer. Den totala pensionsförpliktelsen den sista december var för kommunen 726,9 mkr och totalt för kommunkoncernen 728,3 mkr.

Pensionsförpliktelse

Kommunens totala pensionsskuld har minskat och planat ut de senaste sju åren, eftersom en allt större andel av pensionsskulden som var intjänad före 1998 är under utbetalning. År 2013 var pensionsskulden på sin högsta nivå de senaste tio åren och den totala pensionsförpliktelsen var då 758 mkr.

Total pensionsskuld

Här visas ett diagram med innehåll enligt den nyss upplästa rubriken

(mkr)

Pensionsskuld intjänad från och med 1998

Pensionsskuld intjänad före 1998